Investigadoras de El Colegio de la Frontera Norte, Tijuana, B.C.
¿Quién ha escuchado hablar de la oficina “por si acaso”? Ese era el nombre que se le daba a una oficina de gestión de emergencias en la alcaldía de Nueva York durante el gobierno de Rudolph Giuliani. En esta oficina, se reunía el equipo de crisis de la alcaldía y discutía las posibles y reales emergencias o de las amenazas de crisis que atañían a la ciudad: el virus del Nilo, el atentado de bomba en el World Trade Center en 1993 y otros posibles escenarios. Se monitoreaba el entorno y se contaba con un equipo de contención de crisis listo para actuar de manera inmediata e implementar diversos planes de emergencia. La oficina de contención de crisis quedó fuera de operación durante los atentados contra las torres gemelas del 11 de septiembre de 2001, pero el espíritu y trasfondo trascendieron su espacio físico: el manejo de la emergencia por parte de Giuliani transcurrió como si la respuesta política local a este tipo de crisis de seguridad hubiese sido preparada cuidadosamente con antelación. La respuesta a la crisis por el gobierno de Giuliani provino de una base firme, resultado del análisis y de la planeación.
El liderazgo político puede verse reforzado o al contrario, debilitado, a raíz de la respuesta que den los líderes y gobernantes en una situación de crisis. Fundamentalmente, éste depende de la capacidad que tendrán los gobernantes para responder rápidamente, implementar eficazmente medidas de contención y control, comunicar acertadamente la información a los habitantes más afectados, y posteriormente, emprender un plan de recuperación y apoyo a los sectores económicos y sociales dañados por la crisis. Sabemos que las emergencias mal gestionadas llevan a catástrofes donde se pierden muchas vidas, se generan desastres económicos y consecuentemente, se derrumba la legitimidad de los gobiernos, como lo demuestran los casos del huracán Katrina, en Nueva Orleans durante el año 2005 y del accidente industrial de la mina Pasta de Conchos en México, en 2006.
La figura 1 muestra un modelo de comunicación y contención de crisis a partir del cual proponemos una primera evaluación de la comunicación política en México durante las distintas fases de la epidemia. Este modelo explica en tres momentos, la preparación y respuesta de los medios y de los políticos frente una situación de emergencia:
La preparación y capacitación de equipos para la prevención y contención de crisis resultan fundamentales tanto en las grandes corporaciones como en los gobiernos locales y nacionales. Por un lado se encuentran los grupos de expertos dedicados al estudio de las fuentes de peligrosidad y riesgo y a la recomendación de políticas de prevención. Por el otro, se sitúan los políticos y comunicólogos que tendrán que vincularse de manera directa con los sectores sociales potencialmente afectados y divulgar las medidas preventivas1 . Durante la crisis, la comunicación desempeña un papel de primer orden, pues se convierte en la piedra angular de la contención. En efecto, una comunicación acertada puede asegurar la puesta en marcha del plan de emergencia con la participación y la confianza de los sectores afectados. La falta de confianza en las autoridades o en los medios de comunicación, puede en cambio convertirse en un grave obstáculo para la contención de la crisis. Finalmente, en el periodo de post-crisis, se transforma en prioridad el resarcimiento de los daños económicos. Para ello, la comunicación política se vuelca en gran parte hacia afuera del área afectada, para recuperar la confianza de los visitantes e inversionistas y garantizar la recuperación de los flujos de recursos.
La epidemia de influenza en México ha provocado daños todavía incalculables en la salud pública, la economía y los sentimientos de seguridad de la población. También ha dañado gravemente la imagen del país – y en particular de la Ciudad de México. Estudiar el manejo de la crisis tal y como se ha dado hasta este momento, nos permite determinar algunos problemas, fallas, aciertos y retos de los políticos mexicanos en la comunicación y el manejo de la información de crisis, en la implementación de políticas de emergencia y la capacidad de intervención, contención y recuperación.
MONITOREO 2
En relación con las posibilidades de una pandemia global de influenza, muchos países tomaron medidas concretas y organizaron planes de acción a partir de los brotes de SARS en 2003 y de gripe aviar en 2005. Las crisis provocadas por brotes epidémicos exigen una cooperación nacional e internacional muy intensa y permanente, pues las fronteras se vuelven más porosas que nunca. Es por ello que la comunidad internacional se preparó durante estos últimos seis años, a través de múltiples acuerdos y regulaciones para que los gobiernos organizaran un monitoreo eficaz y un reporte inmediato de la evolución de ciertas enfermedades epidémicas, proporcionando la información a la Organización Mundial de la Salud (OMS) de forma expedita y estableciendo además canales de colaboración con gobiernos de otros países. En el caso de México, el sistema de inteligencia epidemiológica se estableció desde 1980. En años recientes, se intensificó la comunicación y cooperación con los gobiernos de Canadá, Japón, Estados Unidos y varios países europeos para el establecimiento de un Grupo de Acción Global para la Seguridad Sanitaria3 .
El monitoreo de la epidemia causada por el virus AH1N1 comenzó el día 23 de abril de 2009, cuando se confirmó que el virus hallado en pacientes con influenza en México era idéntico al que se había encontrado en siete personas al sur de los Estados Unidos. El Centro para el Control y Prevención de las Enfermedades, de Estados Unidos (CDC por sus siglas en inglés) anunció que habían encontrado una cepa inusual de gripe porcina en siete habitantes del sur de ese país, sin que hubiera causado hasta el momento ninguna muerte. La directora de enfermedades respiratorias del CDC, Dra. Anne Scuchat, afirmó entonces que si bien los síntomas parecían relativamente benignos, causaba cierta preocupación que el virus, de origen porcino, se contagiaba de persona a persona. Los siete pacientes habían sido infectados entre fines de marzo y mediados de abril, sólo uno de ellos había tenido que ser hospitalizado y todos se habían recuperado.
Unos días antes, las autoridades de salud de México habían advertido a sus contrapartes en EEUU y Canadá que estaban presenciando una mortalidad relativamente alta para la primavera, de personas con enfermedades respiratorias agudas. Entre fines de marzo y mediados de abril ya se había atendido más de 800 casos graves de gripe en las instituciones de salud, y más de 60 personas – en su mayoría jóvenes adultos – habían fallecido a causa de complicaciones, en particular de neumonía.
Cabe señalar que la Organización Mundial de la Salud, a través de un grupo de análisis de medios de comunicación, había detectado desde el 10 de abril un brote inusual de gripe en el estado de Veracruz, en el poblado de La Gloria. Al pedir información sobre dicho brote, la Secretaría de Salud de México contestó que éste había sido controlado y no se habían detectado más casos desde el día 3 de abril. Sin embargo, el día 12 de abril la misma secretaría envió una alerta al CDC sobre un número alto de enfermedades respiratorias graves en el centro del país. El 16 de abril, el director de epidemiología de la Secretaría de Salud, Miguel Ángel Lezana, envió a la Organización Panamericana de la Salud (OPS) un informe sobre el aumento inquietante de muertes por neumonía en México4 .
El día 20 de abril, las autoridades mexicanas de salud enviaron un reporte al CDC de los Estados Unidos sobre un crecimiento inquietante de casos de neumonía entre jóvenes adultos. Este mismo reporte fue recibido en la OMS dos días más tarde. El 22 de abril, el gobierno mexicano alertó formalmente a la OMS sobre el aumento de casos de neumonía en el país.
Finalmente, el 23 de abril, después de que los laboratorios canadienses de Winnipeg analizaran las características del virus encontrado en México y que el CDC de EEUU confirmara que éste era el mismo que el de los casos de influenza en ese país, la información era suficiente para que se tomaran de inmediato medidas de emergencia. El Presidente Felipe Calderón, el Secretario de Salud, José Ángel Córdova, el Secretario de Educación, Alonso Lujambio, y otros funcionarios de alto nivel celebraron una reunión para establecer un plan de acción. Esa misma noche, el gobierno federal anunció el cierre de todas las escuelas desde preescolar hasta universidades, a partir del día siguiente. Por su parte, el Secretario de Salud, José Ángel Córdova, dio una conferencia de prensa anunciando el descubrimiento de un virus de gripe de origen porcino que parecía ser causante de cerca de 61 muertes, principalmente en el centro del país. Córdova aseguró que la epidemia estaba bajo control, sin embargo señaló que causaba particular preocupación el hecho de que las víctimas mortales de la enfermedad eran en su mayoría adultos jóvenes y generalmente sanos.
CRISIS
El momento de crisis política se presenta cuando las autoridades deciden interrumpir las actividades en todas las escuelas del país y cerrar establecimientos públicos como museos y oficinas de gobierno de atención al público. En el Valle de México se suspenden además todos los espectáculos deportivos, recreativos y culturales, se cierran salas de cines, restaurantes (excepto comida para llevar), centros nocturnos y discotecas. Es en ese momento cuando la sociedad ve totalmente trastornada su vida cotidiana a causa de las medidas sanitarias sin precedente en el país y que se vuelven el foco de atención en las semanas por venir en México y el mundo.
El anuncio de la epidemia y de las medidas de emergencia causó una situación de angustia en buena parte de la población mexicana. Al miedo que genera cualquier situación de riesgo contra el bienestar personal, se agrega el desconocimiento e incluso la invisibilidad del factor causante de la emergencia: esto es, mientras que los ataques a las torres gemelas en Nueva York eran visualizados como una agresión por parte de un enemigo concreto (terroristas, fundamentalistas islámicos), sobre el cual se concentró la indignación y la furia de la población, la epidemia es causada por un enemigo invisible, el virus AH1N1. La amenaza no puede ser captada a través de los sentidos, sino sólo mediante la información proporcionada por las autoridades de salud, por los expertos y por los medios de comunicación. Sin duda el terreno es fértil para que florezcan teorías conspiratorias sobre la “fabricación” del virus, el bioterrorismo, la “invención” de la epidemia por parte del gobierno en pro de oscuros intereses políticos; también lo es para la búsqueda desesperada de chivos expiatorios: la exacerbación de fobias diversas, incluidas la xenofobia y el racismo, lo cual explica algunas reacciones violentas contra los capitalinos en distintos estados de la República Mexicana y respuestas de segregación y discriminación contra los mexicanos en varios países5.
En México, el miedo se difundió a través de los rumores. Desde el día 24 de abril, al poco de anunciarse la epidemia y las medidas de emergencia, diversos medios de comunicación como periódicos, estaciones de radio y blogs, cuestionaban la gravedad de la epidemia o su existencia misma. Para unos, el gobierno estaba asustando a la población de manera artificial para ocultar acontecimientos importantes que realmente estaban sucediendo en el país. Para otros, la situación era mucho más grave de lo que anunciaba el gobierno. Entre estos dos polos, había una coincidencia: la desconfianza en el gobierno.
Sin embargo, a pesar de los rumores y de la desconfianza, la actitud de la población en general, y en particular en el Valle de México, fue de obediencia a las medidas sanitarias decretadas por el gobierno. Las calles de la ciudad de México y la de otras ciudades del país estaban casi desérticas, se frenaron la mayoría de las actividades económicas, políticas y culturales y a partir del martes 28 de abril, empezó a disminuir sensiblemente el número de personas afectadas por infecciones respiratorias que acudían a los centros de salud.
Independientemente del origen del brote, la Ciudad de México fue la región más afectada tanto por casos fatales atribuidos al virus, como por las drásticas medidas para la contención del contagio. En estas circunstancias, la información sobre la situación sanitaria y las políticas de control podían resultar ya fuera excesivas o insuficientes: ante el área tan vasta de desconocimiento del virus y de la evolución posible de la epidemia, los políticos podrían ser acusados de errar por exceso al tomar medidas drásticas que afectarán todavía más la economía en crisis, o al contrario, de esconder la gravedad de la situación y no actuar con la suficiente prontitud y severidad.
La comunicación en tiempos de crisis exige una gran claridad sobre el alcance de la problemática a enfrentar. A falta de información suficiente sobre el virus y la epidemia, los comunicados de las autoridades tendían a ser escuetos y repetitivos. En ocasiones, debido a la presión por informar al público el desarrollo de la crisis epidémica, la Secretaría de Salud divulgó datos que a posteriori resultaron ser erróneos (en particular, sobre el número y la ubicación geográfica de los casos afectados y sobre las características demográficas de los enfermos).
Por otro lado, en una situación de emergencia resulta fundamental la comunicación de medidas claras, que la población esté en condiciones reales de cumplir. Así, la insistencia de que las personas llevaran mascarillas o tapabocas cuando salían a la calle y sobre todo, en el transporte público, se apoyó en la distribución de millones de mascarillas por parte del ejército y del propio gobierno del Distrito Federal. A pesar de ese enorme dispositivo, debido a la necesidad de cambiar regularmente las mascarillas una vez usadas, éstas empezaron pronto a escasear. La ausencia de medidas para desecharlas de forma higiénica, en bolsas cerradas de plástico, llevó además a dispersar las fuentes de contagio a través de la basura6.
POSTCRISIS: COSTOS Y BENEFICIOS DE LA CRISIS
Los costos económicos de la epidemia de influenza son todavía difíciles de calcular, pero sin duda, enormes, en particular dada la crisis económica que había afectado muy gravemente a algunos sectores productivos de la economía y dada la situación precaria en la que se encontraba ya el turismo. En los días posteriores a la declaración de emergencia, casi la totalidad de los turistas extranjeros tomaron vuelos de regreso a sus países, los hoteles y las zonas de playa se vaciaron, muchos pequeños negocios quebraron y se perdieron miles de empleos. Otro de los sectores muy gravemente afectados fue el porcícola: de acuerdo con los primeros datos proporcionados por los empresarios del ramo el día 6 de mayo de este año, las ventas de carne de cerdo se derrumbaron entre 60 y 80 por ciento a nivel nacional, a pesar de que los políticos repetían incansablemente que la influenza llamada equivocadamente “porcina” no se transmitía por la ingestión de carne de cerdo7. Sin embargo, algunos sectores económicos resultaron ganadores. Este es el caso por ejemplo de la industria farmacéutica y de los medios de comunicación. Algunos canales de televisión tuvieron un aumento enorme del rating mediante la transmisión permanente y reiterativa de noticias alarmistas sobre la supuesta potencialidad mortal del virus.
Resultan más difíciles aún de evaluar los costos políticos de la epidemia; por otro lado, es indudable que en este nivel, podrían resultar ganadores algunos de los funcionarios, candidatos de partidos y futuros candidatos a la presidencia. Uno de ellos es el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Marcelo Ebrard Casaubón; lograr paralizar a toda una metrópoli con inmensas bolsas de hacinamiento y de pobreza, resultó un acto valiente – casi audaz – que denotaba niveles de gobernabilidad insospechados. La colaboración permanente y explícita con el gobierno federal (a pesar de las diferencias políticas que se han manifestado en otros momentos) permitió ejecutar eficazmente las políticas de contención. Otro elemento que contribuyó a un fortalecimiento de su liderazgo fue su presencia cotidiana en los lugares más sensibles de la epidemia como clínicas, hospitales y caravanas de salud, y su participación en los medios para comunicar las medidas de emergencia y asegurar a la población sobre la eficacia y los logros en la contención de la epidemia.
El gobierno federal logró implementar medidas de emergencia a nivel nacional y colaborar intensamente con los gobiernos de Estados Unidos y Canadá en la detección y monitoreo de los casos de influenza. Sin embargo, resultó confusa y a veces contradictoria la comunicación sobre los casos de enfermedad y fallecimientos a nivel nacional. El propio Secretario de Salud, José Ángel Córdova Villalobos, llegó a “quejarse” ante los medios y ante toda la sociedad, de la falta de colaboración por parte de los gobiernos de los estados, en particular de los de Jalisco e Hidalgo. Reconoció que no se estaban efectuando los reportes como señala la normatividad y que tampoco se tomaban las muestras de todas las personas que llegaban a los servicios de salud con síntomas de influenza. Otro problema grave de comunicación, fue la presentación de cifras contradictorias: así, mientras que el día 25 de abril el Secretario de Salud, Córdova Villalobos, había declarado que eran 20 las muertes por influenza causada por virus AH1N18, el 28 de abril la cifra se había reducido a 79 . Como lo señalamos anteriormente, una de las estrategias fundamentales de comunicación en crisis es transmitir medidas de emergencia que sí se pueden cumplir. Las indicaciones que transmitía continuamente el gobierno federal en cuanto a la necesidad de que las familias permanecieran en sus casas, resultaban imposibles de seguir para la mayoría de la población mexicana que prácticamente vive al día. Las instrucciones para reanudar las clases en preescolar y educación básica, a partir del día 11 de mayo, se plasmaron en un “Manual para directivos escolares”, de 17 páginas, que contenía varias indicaciones difíciles de seguir en muchas escuelas de las ciudades que tienen un alto hacinamiento en los salones, y en escuelas rurales que no disponen de agua corriente ni mucho menos de jabón, desinfectante, bolsas de plástico, etcétera.
A pesar de la falta de transparencia en la comunicación de crisis y de la escasa capacidad para exigir la colaboración de algunos gobiernos estatales, el gobierno del presidente Felipe Calderón Hinojosa se vio beneficiado por el respaldo de la Organización Mundial de la Salud y por la Organización Panamericana de la Salud, quienes en todo momento ratificaron las medidas de emergencia implementadas en México.
La recuperación económica implicará un derrame enorme de recursos. Además, ante el daño causado por la crisis sanitaria al turismo, resulta fundamental recuperar la confianza de los visitantes extranjeros y presentar México como un país seguro desde el punto de vista sanitario. Esto podría alcanzarse a través de la intensificación en las políticas de cooperación e intercambio con otros países – en particular en el área de salud – pero también mediante una intensa y creativa campaña de promoción cultural de México en distintos foros internacionales.
En ese sentido, la crisis es un momento de cambio y decisión. Es por lo tanto un momento de oportunidad. Evidentemente, así lo entendió Rudolph Giuliani después de los atentados contra las torres gemelas. Su estrategia de recuperación contempló una campaña agresiva de renovación de la imagen de Nueva York. El momento ulterior a los ataques contra las torres gemelas significó la cancelación de todos los espectáculos artísticos y culturales y una baja de hasta 90 por ciento en la asistencia a museos10. Ante la inseguridad, el aumento del escrutinio para tramitar nuevas visas, el turismo se derrumbó al finalizar ese año. Sin embargo en 2002, el turismo en la ciudad se recuperó de manera acelerada: ese año recibió a 35 millones de turistas, es decir el 96.6% del turismo que recibió en el 200011 .
Paradójicamente, Rudolph Giuliani, catapultado a la fama por su manejo de la crisis del 11 de septiembre, tuvo una carrera política efímera. Si bien este evento lo convirtió de la noche a la mañana en experto en terrorismo y seguridad nacional y le permitió obtener contratos millonarios de consultoría para el manejo de situaciones similares, no le brindó el capital político suficiente para ganar la candidatura del partido republicano a la presidencia de los Estados Unidos en 2008. Los medios de comunicación y gran parte de la población estadounidense le reprocharon haber utilizado la crisis para su beneficio personal.
La experiencia de Giuliani nos revela que el desempeño adecuado de un funcionario en una situación de crisis no garantiza de ninguna manera el fortalecimiento de su liderazgo y de su carrera política a mediano plazo.
En el caso de México, resulta en estos momentos urgente un resarcimiento de los daños múltiples causados por la situación de emergencia y una recuperación de la confianza en el país. A corto plazo, la capacidad de recuperación de los gobiernos locales y del gobierno federal redundará en los niveles de legitimidad. Pero el liderazgo y el capital político de algunos funcionarios o potenciales candidatos no podrán fincarse únicamente en esta coyuntura; dependerán también, en gran medida, de las características y viabilidad del proyecto de gobierno a largo plazo para el país.
1 Harvard Management Update “How to Keep a Crisis from Happening. The underappreciated value of ‘precrisis management’”, December 2000
2 Esta breve cronología de la aparición del brote y de la situación de emergencia se basa en la revisión del New York Times, y del periódico nacional El Universal.
3 Julio Frenk, “Mexico’s fast diagnosis”, New York Times, May 1, 2009
4 Gardiner Harris, “Questions Linger Over the Value of a Global Illness Surveillance System”, New York Times, May 1st, 2009
5 En Estados Unidos, los discursos racistas se divulgaron fundamentalmente por las estaciones de radio y en los blogs. En particular, los locutores Michael Savage, Michell Malkin y Neal Boortz, de Fox News, así como Jay Severin, de Boston, Massachussets, aseguraron en sus programas que los causantes principales del contagio en Estados Unidos eran los flujos no controlados de inmigrantes desde México. El racismo y conservadurismo extremo fue todavía mucho más patente en los blogs, donde el público expresa sin censura y bajo la cobertura del anonimato, las opiniones las más extremistas. En el blog del New York Post, el 28 de abril, seis de cada diez opiniones exigían el cierre inmediato de la frontera con México. (Media matters for America, mediamatters.org “Paranoia pandemic: Conservative media baselessly blame swine flu outbreak on immigrants” April 27, 2009 6:30 pm ET) En otros países, las posturas de discriminación provinieron directamente de los gobiernos: Cuba, Argentina, Perú, Ecuador y China suspendieron durante semanas los vuelos hacia y desde México, pero curiosamente no tomaron la misma medida con los viajes hacia y desde Estados Unidos, país donde se detectaron también los primeros brotes de la epidemia. En China, los turistas mexicanos fueron detenidos y posteriormente confinados en albergues especiales y puestos en cuarentena. Los estudiantes y otras personas que radican en Pekín y que tenían ya varios años de no pisar suelo mexicano también fueron puestos en cuarentena. Al parecer, el simple hecho de ser mexicano ya era motivo de acciones supuestamente “preventivas”.
6 La generalización del uso de mascarillas fue una medida muy cuestionada por diversos médicos y epidemiólogos a nivel nacional e internacional. En entrevista con El País, el propio director de epidemiología, Miguel Ángel Lezana, comentó que las mascarillas resultaban inútiles como barrera para el contagio, “porque la porosidad que tienen permiten fácilmente el paso de las partículas, y porque además es muy poco viable que el virus pueda transmitirse por el aire sin estar en contacto con ninguna superficie». (Pablo Ordaz, “Nadie lleva mascarillas en la Secretaría de Salud de México”, El País, 30 de abril de 2009)
7 El 6 de mayo, el gobernador de Michoacán Leonel Godoy, invitó al presidente Felipe Calderón a comer carnitas en la ciudad de Zamora, para dejar sentado que la carne de cerdo no tenía nada que ver con la emergencia sanitaria (El Universal, 7 de mayo de 2009). El 14 de mayo, los secretarios de Agricultura, Alberto Cárdenas y del Trabajo, Javier Lozano, encabezaron una degustación de carnitas y chicharrón para resaltar que la carne de cerdo no está contaminada por influenza tipo A y que su consumo es seguro. Alberto Cárdenas declaró que después de una caída de casi 80 por ciento en la venta de carne de cerdo en el país y la cancelación de buena parte de las exportaciones de ese producto, se empezaba apenas a vislumbrar una pequeña recuperación (El Universal, 15 de mayo de 2009).
8 Nurit Martínez, El Universal, 26 de abril de 2009
9 Nurit Martínez, El Universal,29 de abril de 2009
10 Luc Delannoy, “Nueva York: dos años después del 11 de septiembre”, Milenio semanal, México, 8 de septiembre de 2003
11 Associated Press, December 13, 2003 “N.Y. Tourism Booms as 9/11 Aftermath Recedes”,
www.msnbc.msn.com/id/3703462
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